“أهــداف الــدولة فـي قــانون الــموازنـــة الــعامة”بقلم د وائل عبد اللطيف

لعلنا نستطيع أن نسجل بثقة عدم أستقرار صدور أو سن أو تشريع قانون للموازنة العامة في العراق من 1921-1963 فأذا كان العراق قد سجل بناء للدولة ومؤسساتها في العهد الملكي 1920-1958 فأن الجمهوريات السته 1958-1963 ، 1963-1966 ، 1966-1968 ، 1968-1979 ، 1979-2003 ، 2003-2012 قد شهدت أختلافاً وتبايناً في النهج الأقتصادي الذي تعتمدهُ السلطة السياسية لبناء الدولة ومؤسساتها ، بالتالي لم يسجل تراكم المعرفة المستقر لبناء قواعد ثابته في الموازنة العامة وبعد 9/4/2003 كانت الفترة من 2003-2004 حصراً بيد الحاكم المدني للعراق بالتشاور مع مجلس الحكم . ثم الحكومة المؤقتة 2004-2005 فالحكومة الأنتقالية 2005-2006 فحكومتي الدستور الدائم 2006-2012 ومع أستقرار نظام الحكم وفلسفة بناء السلطات في الدولة فأن قواعد التشريع للموازنة العامة لم تستقر ولم تترشد بالتالي لم تخلق تراكماً للأهداف التي يتوخاها المشرع بتشريع قانون الموازنة. لكن الحقيقة التي يجب أن نؤكدها هنا أن قانون الموازنة يعني أهداف السلطة السياسية في بناء الدولة وعلى النحو الأتي :- الموازنة العامة تتميز بما يلي :-
1-أنها لعام كامل تبدأ في 1/1 وتنتهي في 31/12 .
2- وحدة الموازنة أي أن الموازنة تحوي الواردات والنفقات بقانون واحد.
3- معيار لمعرفة المركز المالي للدولة .
4- يقرأ من خلالها توجهات الدولة (أهداف السلطة) .
تخـمينات المـوازنة العامــة
الموازنة العامة عبارة عن تخمينات (رقمية) للواردات كذلك تخمينات رقمية (للنفقات) يؤكد هذهِ التخمينات ويحولها الى أرقام فعليه دقيقه هو (الحساب الختامي) . وكلا الأثنين (الموازنة العامة) و(الحساب الختامي) تنهض بهما وزارة المالية حصراً في العراق منذ تأسيس الدولة العراقية في 1920 حتى اليوم .
جهـة أعـــداد مــشروع الــموازنة الــعامة
نصت الفقرة ثانياً من المادة 80/من الدستور أن من صلاحيات مجلس الوزراء (أعداد مشروع قانون الموازنة العامة والحسابات الختامية وخطط التنمية) أذن هناك (الموازنة العامة) و (الحسابات الختامية) و (خطط التنمية) الأول والثاني من أختصاص وزارة المالية مديرية الموازنة العامة في الوزارة والثالث أختصاص وزارة التخطيط. أن الطريقة التي أعتادت عليها مديرية الموازنة العامة أن تطلب من الوزارات والهيئات المستقلة والدوائر الرسمية وشبه الرسمية والمحافظات تزويدها بما يتعلق بكفتي الموازنة (الأيرادات) و (ألنفقات) وعلى ضوء هذهِ الأرقام تقوم مديرية الموازنة و وزارة المالية بمعرفة تخمينات (الواردات) كذلك تخمينات (النفقات) .
وزارات الــمالية والــنفط والــتخطيط
تفاتح وزارة المالية وزارة النفط في كل عام عن بداية تشكيل قاعدة البيانات الأساسية لمشروع قانون الموازنة العامة بسؤالين الأول (سعر البرميل للنفط الخام المتوقع لعام الموازنة) والسؤال الثاني (الكمية المتوقع تصديرها من النفط الخام المنتج) . وعلى ضوء الأجابة على هذين السؤالين ترتب وزارة المالية (حجم) الواردات المتوقعه وبعملية رياضية بسيطة قوامها ضرب سعر البرميل × الكمية المتوقع تصديرها = الناتج حجم الواردات المتوقعه (مضروباً في 365 يوماً . وهي سنة الموازنة من 1/1 ولغاية 31/12 من عام الموزانة) .
بالتأكيد فأن هدف الموازنة السنوي أي لعام واحد فقط يجب أن لا ينفصل عن الخطط التي تضعها وزارة المالية حتى موازنة عام 2013 لا نعرق تماماً كيف تجري الأمور (التعاونية) بين وزارات الدولة مع وزارة التخطيط لأعداد خطط التنمية وقد سجلت الأخيرة تراجعاً كبيراً في أظهار معطياتها من جانب وأنها أي الوزارة ربما يتقاطع عملها مع المبادئ الدستورية التي تريد للعراق أقتصاد حراً ودعماً للقطاع الخاص وهذا يستوجب أنهاء دور القطاعين (الأشتراكي والعام) في الدولة علماً أن الموازنة العامة لا تزال تدعم هذين القطاعين بالوسائل الأتية :-
1-تفضل دوائر القطاع العام على القطاع الخاص عند المنافسة في مختلف الجوانب ولا سيما (المناقصات والمزايدات) .
2- أن هذهِ القطاعات (العامة) تشكل عبئاً كبيراً على الدولة نتيجة (توقف) أغلبها أو (تعطلها) أو (تدميرها) منذ عام 1980 حتى أعداد موازنة 2013 .
3- الترهل الأداري الذي تعانيه هذهِ القطاعات تستوجب دراسة جادة لها والدولة لا خيارات لها خارج (البيع) أو (الخصخصة) أو (التشغيل المشترك مع القطاع الخاص) أو (الأستثمار) وأن لا يستغرق الوقت طويلاً لأنهاء هذهِ المسألة لأنها تشكل عبئ كبير على موازنة الدولة وأنعطاف في واجبات الدولة الأساسية في (الأمن والعدل والخدمات والرفاهية) الى مؤسسات لا جدوى أقتصادية في بقاءها هذهِ المدة الطويلة منذ الحرب العراقية – الأيرانية 1980 حتى الوقت الحاضر .
نــماذج مـن بــعض قــوانين الــموازنة الــعامة
1-قانون الموازنة العامة لعام 2008 .
نشر هذا القانون في 13/أذار/2008 الوقائع العراقية العدد 4067 الفقرة 10 جدول (د) وردت فيه تخصيصات التعداد السكاني ولم يحصل أي تقدم في هذا الموضوع بالرغم من تشريع قانون التعداد العام للسكان رقم
المنشور في جريدة الوقائع العراقية العدد . ورد سقف زمني في ذلك في قانون الموازنة العامة لعام 2008 والتي نصت الفقرة ب من المادة 19 لما يلي ” تقوم الحكومة بأجراء إحصاء وتعداد سكاني في جميع أنحاء العراق في مدة لا تتجاوز 31/12/2008 منذ موازنة عام 2006 حتى موازنة 2013 وردت في قانون الموازنة .
1-نفقات الحج .
2- نفقات أستيراد الطاقة الكهربائية .
3- نفقات أستيراد الوقود .
4- نفقات الأنتخابات .
التعليق 1-الحج شعيرة دينية قوامها الأية الكريمة ” وعلى النّاس حج البيت من أستطاع أليه سبيلا” أي المقتدر يذهب وغير المقتدر معذور عند من شرّع الحج فيجب أن نذهب الى (الأكتفاء) من قبل (هيئة الحج والعمرة) لمواردها الذاتيه دون الأعتماد على موارد الشعب وقد منحت الهيئة صلاحية الأستثمار بموجب قانونها.
2- لا يعقل أن الدولة عاجزه عن بناء مصافي تستطيع من خلالها تحقيق الأكتفاء الذاتي ومن العيب أن تستمر الدولة في أستيراد الوقود لبلد يصدر 2,900,000 مليونان وتسعمائة ألف برميل يومياً من النفط الخام .
3- حتى موازنة 2013 ولا يزال العراق يستورد الطاقة الكهربائية ويورد تخصيصات التعداد السكاني موازنة عام 2009 .
4- الفقرة تاسعاً من المادة 17 تنص على ” لرئيس مجلس الوزراء الأتحادي أجراء أتفاق مع رئيس أقليم كردستان حول نفقات (الرواتب والتسليح والتجهيز) لقوات حرس الأقليم بما ينسجم مع الدستور.
5- أطول مادة قانونية في قانون الموازنة لعام 2008 تنظم (صرف المنافع الأجتماعية للرئاسات الثلاث (رئاسة مجلس النواب ورئاسة الجمهورية ورئاسة مجلس الوزراء ) وهي المادة 29 من القانون وهذهِ المبالغ تصرف لتسعة مسؤولين في الدولة فقط !!! .
6- مادة مكررة في قوانين الموازنة الأتحادية منذ عام 2004-2013 وهي ” كما وردت في المادة 10 من مشروع قانون موازنة العراق لعام 2013.
م 10 أولاً : يقوم ديوان الرقابة المالية الأتحادي بالأتفاق مع ديوان الرقابة المالية لأقليم كردستان بأحتساب وتحديد الأيرادات الأتحادية المتحصلة في الأقليم لهذهِ السنة وتقوم وزارة المالية في الأقليم بتحويلها الى وزارة المالية الأتحادية شهرياً .
ب- يتم تسوية المستحقات بين أقليم كردستان والحكومة الأتحادية للسنوات من (2004 ولغاية 2012) والسنوات اللأحقة لها بعد تدقيقها من قبل ديوان الرقابة المالية الأتحادي بالأتفاق مع ديوان الرقابة المالية لأقليم كردستان في موعد أقصاه 15/10/2013 ذات المادة وذات الجهة وذات التحديد تتكرر كل عام لكن الجديد في موازنة عام 2013 أوردت (والسنوات الأحقة لها) بمعنى أن هذهِ المشكلة مستعصية غير قابله للحل؟؟
المقترح أن تنعكس كافة الضريبه الكمركية على المحافظات غير المنتظمة في أقليم ولا ترحل الى الحكومة الأتحادية.
7- المادة 26 من قانون الموازنة العامة لعام 2010 على الهيئات الرئاسية الثلاث (رئاسة مجلس النواب ورئاسة الجمهورية ومجلس الوزراء) أعداد قانون ينظم ملاكات ورواتب منتسبيها يقدم الى مجلس النواب في موعد لا يتجاوز 1/6/2010 .
أهــداف الــدولة فـي قــانون الــموازنة الـعام لـعام 2012 وتراجع هذهِ الأهداف في مشروع قانون الموازنة لعام 2013
نشر قانون الموازنة العامة الأتحادية لجمهورية العراق للسنة المالية 2012 قي 12/أذار/2012 الوقائع العدد 4233 .

الأهـداف
1-م13/سادساً (على وزارتي المالية والتخطيط الأتحادية تقديم جدول بالنسب المخصصه لكل محافظة غير منتظمة في أقليم من تخصيصات الموازنة العامة الأتحادية للسنة المالية 2012 ) .
2- م 24 أعادة تخصيص مبالغ التخصيصات غير المستنفذه والمخصصة لمشروع الأسلحة والمعدات والتجهيزات العسكرية FMS ضمن موازنات كل من وزارتي الدفاع والداخلية الأتحاديتين وللسنوات (2006-2011) .
3- المادة 25 – منع تأجير الطائرات الخاصة بشكل مطلق على حساب الدولة للجهات كافة بأستثناء الرئاسات الثلاث (رئاسة مجلس النواب ورئاسة الجمهورية ورئاسة مجلس الوزراء) لحين شراء الطائرات الخاصة .
4- المادة 30- عدم تمويل الشركات العامة أو الهيئات أو المديريات الممولة ذاتياً من قبل الموازنة العامة الأتحادية ، وبأمكان الجهات المذكورة،الأقتراض من المصارف الحكومية وفقاً لقانون الشركات العامة رقم 22 لسنة 1997 بعد تقديمها لدراسات الجدوى .
5- المادة 31 تستمر وزارة التجارة بشراء وتوزيع مفردات البطاقة التموينية وعلى أن تستكمل دراسة وتوفير الشروط اللأزمة لقيام المحافظات بتولي مسؤولية تأمين وتوزيع مفردات البطاقة التموينية وتحت أشراف وزارة التجارة خلال النصف الأول من عام 2012 .
6- المادة 33 تلزم الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة وكافة الجهات الرسمية الأخرى عدم تحمل نفقات أيفاد منتسبيها عن زيارات الأطلاع والمشاهدة ..

“مــبالغ الــموازنة مـن عام 2006-2013”
الأيـرادات النفقات
عام 2006: 45392304000 +50963161392
+41691161392
9272000000
+944203300
+مبلغ1500 مليار دينار
+مبلغ 1500 مليار دينار
عام 2007: 42064530267 51727468005
عام2008: 50775081193 59861973548
عام 2009: 50408215839 69165523835
عام617353125002010
لم يرد في هذا القانون سعر برميل النفط الخام كما لم يرد فيه الكمية المتوقعه للتصدير من النفط الخام . 84657467558
عام 2011: 80934790500
سعر البرميل =76,5
كمية التصدير= 2,200,000برميل/يومياً
عام 2012: 102326898000
سعر البرميل =85 دولار
الكمية =2,600,000برميل/يومياً
عام2013: 119296663096
سعر البرميل =9- دولار
الكمية =2,900,000 117122930150
138424608000
+55108602000
+83316006000
+25000000
كل الموازنات / 1-لم تتطور فيها واردات نتيجة عمل تقوم بها الحكومة سوى زيادة أسعار النفط الخام .
2- لم يحصل أي تطور في الكميات المصدرة من النفط الخام سوى 300,000 برميل في ظل موازنة عام 2013 .
3- لايوجد فارق بين الأرقام في موازنة عام 2012 عن عام 2013 لأن واضع مشروع قانون الموازنة لعام 2013 أحتسب سعر برميل النفط الخام بـ90 دولار أمريكي بدلاً من 85 دولار كما قدرته موازنه عام 2012 كذلك زيادة الصادرات بواقع 300,000 ثلثمائة ألف برميل في اليوم بالقياس الى موازنة عام 2012 مع الأخذ بنظر الأعتبار زيادة نفوس العراق بأكثر من مليونين نسمة .
4- لا يزال العراق يعتمد بشكل أساسي على صادرات النفط الخام وبواقع 93,1% من مجموع الأيرادات العامة في الدولة وأن موازنة عام 2013 تعد الموازنة الأكبر في الأنفاق وكمية الورق التي أحتوتها الموازنة العامه (مشروع قانون) و(مخططات بيانية)و(توضيح لما ورد في مشروع القانون) .
الأسس التي تحقق أهداف الدولة في قانون الموازنة العامة
في غياب القواعد الأساسية التي وضعها المشرع الدستوري (لتوزيع السلطة والمال ) للحكومة الأتحادية وحكومات الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في أقليم وفي غياب تحديد المدد القانونية لأنجاز قانون الموازنة سوف تبقى الموازنة العامة قانون رغبات وأهداف محدودة قصيرة المدى لا تتصف بالأستراتيجية أو بعيدة المدى في رسم الدولة لأهدافها في أهم قانون يشرع في كل عام يحرك كافة مفاصل الدولة (الشعب ، الأقليم ،السلطة السياسية وحتى السيادة) ومن القواعد الأساسية التي يجب أنجازها:-
1-يشرع قانون بالمدد الزمنية لتشريع قانون الموازنة العامة ليكون منشوراً في الوقائع العراقية قبل 1/1 لكي ينفذ أعتباراً من هذا التاريخ بالمراحل الأتية :-
أ-تنجز الموازنة في مديرية الموازنة العامة / وزارة المالية في منتصف تموز في كل عام ثم يرحل مشروع قانون الموازنة الى مجلس الوزراء ويرحل بمشروع قانون في منتصف أيلول الى مجلس النواب ، ينهي مجلس النواب مناقشة وتعديل الموازنة (طبقاً للدستور) في 1/12 من كل عام وفي 15/12 يصادق رئيس الجمهورية على القانون أو يعتبر مصادقاً عليه في هذا التاريخ وينشر قانون الموازنة العامة الأتحادية في الوقائع العراقية 22/12 لكي تطبق أعتباراً من 1/1 في كل عام .
2- أن تهدف الموازنة الى تعظيم الواردات (غير النفطية) بما يزيد على 10% من مجموع الموازنة كمرحلة أولى وأن تبدأ بتقليص الأعتماد على النفط الخام (ثروة ناضبة) وتعظيم وتثوير قطاعات الزراعة ، الصناعة ، التجارة ، الأستثمار ، لكي تكون بديلاً عن النفط والغاز .
3- يجب أن تكون ضمن أهداف الموازنة تقليص الحلقات الأستهلاكية الكثيرة ودعم وتعزيز وتطوير القطاعات الأنتاجية والتي لا تشكل عبئاً على موازنة الدولة حيث تتحول الموازنة في كل عام الى موازنة أستهلاكية بوعاء واحد أنتاجي فقط ذلك هو (وعاء النفط الخام) غير المستقر عالمياً أولاً وثروة ناضبة ثانياً .
4- أن تستهدف الموازنة العامة (هيكلة الكيان الحكومي) بكافة سلطاته (التشريعية والتنفيذية والقضائية) ومن ضمنها الوظيفة العامة . فالأمن والعدل والخدمات حاجات أساسية للمواطن وواجب من واجبات الدولة الأ أن أنشطار وتعدد جوانب السلطة بهذا الشكل (الأميبي) المرعب يحوّل أموال الشعب الى جوانب أستهلاكية متعددة وتقليص الجوانب الأنتاجية على حساب الأولى.
5- الوصول الى مرحلة أيقاف دعم الدولة لمؤسسات (البطالة المقنعه) منذ 2003-2013 بل منذ 1980 ولمؤسسات وقطاعات (مدمرة ، عاطلة ، لاوجود لها) ينفق عليها العراق كل عام مليارات الدولارات التي يجب أن ترسخ قطاعات أستراتيجية أنتاجية فاعلة .
6- تقليص القطاع العام ودعم القطاع الخاص وقد يكون ذلك جزءً من الفقرة 4 المتقدم ذكرها ، حيث لايزال القطاع العام يعيش عالة على الواردات النفطية في كثير من مفاصله المعطلَّة بل ومهيمن على أنشطة الدولة وحركاتها دون أن يكون له دور فاعل لذلك يجب أن يحتل الأولوية / في تقليص أعتماده على الموازنه العامة .
7- تشريع قانون يحدد ملاك الرئاسات الثلاث التشريعية ،التنفيذية ، القضائية ، وأن لايجري أي تعيين خارج الملاك مع توفر الشاغر وموافقة وزارة المالية على هذهِ التعيينات بمطابقتها مع قانون الملاك .
8- تفعيل وتطبيق قانون مجلس الخدمة الأتحادي الذي شرع بالرقم 4 لسنة 2009 ونشر في الوقائع العراقية ألرقم 4116 ولايزال حتى اليوم غير منفذ (مطبق) لأختلاف القوى السياسية على(هيئة مجلس الخدمة الأتحادي) بالتالي تعطيل (التعيين وأعادة التعيين) من قبل المجلس وأن ذلك بالنتيجة يصبح من أختصاص الرئاسات الثلاثة والوزارات والهيئات المستقلة وغيرها دون أن تكون جهة واحده تأخذ على عاتقها (بعدالة وحيادية) هذهِ المسألة المهمة فكانت المحاصصة ووزارة العائلة وهيئة الحزب !!؟ .
9- وضع سقف زمني لكثير من الهيئات المستقلة ودوائر القطاع العام، وبناء أسس تنفيذ مشاريع الدولة (المناقصات) بالتنفيذ المباشر من قبل دوائر البلديات والأسكان والموارد المائية وكل دائرة تملك كوادر تنفيذية بالرجوع الى ملاكها .
10- أحالة تنفيذ (البطاقة التموينية) الى المحافظات غير المنتظمة في أقليم كما هو الحال بالنسبة لأقليم كردستان وأن تنجز هذهِ المرحلة ضمن موازنة عام 2013 مع وضع جدول زمني لتحويل البطاقة التموينية الى نقد للعوائل المتعففه والفقيرة فقط .
11- ألزام وزارة النفط بوضع جدول (بأنتاج المحروقات) في المصافي الحكومية ونسبة هذهِ المصافي في سد الأحتياج المحلي وخطط الوزارة لبناء المصافي لتحقيق حالة الأكتفاء الذاتي حيث لوحظ أن العراق يستورد المحروقات منذ عام 2003 .
12- في الوقت الذي تخصص فيه المبالغ الكبيرة الى وزارة الكهرباء لا يعرف قارئ أو محلل الموازنة كم هي الطاقه الأنتاجيه لتوليد الكهرباء والى ماذا تسعى الوزارة أي سنة الهدف في الأكتفاء الذاتي وتقليص الأعتماد على شراء الطاقة الكهربائية من دول الجوار . ونريد أرقام تعزز صرف المبالغ الطائلة الى وزارة الكهرباء منذ 2003-2013 وماهو المتحقق منها وما هو المستهدف مع الأخذ بنظر الأعتبار الزيادة الحاصلة في الحاجة الى الكهرباء مع زيادة عدد النفوس وتطور القطاع الصناعي والزراعي والخدمي .
13- وضع خطة من قبل وزارات التخطيط-البلديات-الأسكان والتعمير لأنهاء (أزمة السكن) وأن يكون الشعار (لكل مواطن شقه) ويدون في كل عام ماهو المستهدف وماهو المنجز في عام الموازنة (لغة أرقام وأحصاءات للوحدات التي تستهدفها الموازنة والوحدات التي تم أنجازها فعلاً).
14- المواطن هدف الموازنة فيجب أن تهيأ وزارة المالية (موازنة المواطن) لكي يفهم تماماً كيف تتصرف الحكومة بالأموال بلغة بسيطة سهلة لفهم قانون الموازنة لأن قانون الموازنة يستهدف الشعب العراقي بأكمله .
15- يجب أن تبدأ الموازنة العامة بالأنشطار (الوزارة) تفصيلياً كذلك موازنة (المحافظة) لكي يُفهم تماماً حركة وزارات الدولة ووحداتها الأدارية وأن يحاسب الوزير كذلك المحافظ على ضوء الخطة التي تتدرج في الموازنة من البناء والتنفيذ على حد سواء .
أربعة قوانين للتوزيع العادل للثروة ومعالجة المحرومية وتحقيق هدف ملكية الشعب للثروة
1-تنفيذ قانون التعداد العام للسكان لمعرفة الأرقام الحقيقية للمناطق الأدارية في العراق ومغادرة أحتساب النفوس على أساس قاعدة ضرب نفوس العراق في نسبة ثابته سنوياً لأن عدم تنفيذ التعداد لا تهيأ قاعدة بيانات لبناء الدولة.
2- تشريع قانون النفط والغاز والذي ألزم المشرع الدستوري لعام 2005 بتشريعه منذ عام 2006 نفاذ الدستور لتحديد مفهوم ملكية أفراد الشعب لثروة النفط والغاز .
3- تأسيس الهيئة العامة لضمان حقوق الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في أقليم في المشاركة العادلة في أدارة مؤسسات الدولة الأتحادية المختلفه م(105 دستور) .
4- تأسيس الهيئة العامة لمراقبة تخصيص الواردات الأتحادية والتي تتكون من خبراء الحكومة الأتحادية وخبراء الأقاليم والمحافظات وممثلين عنها كما ورد في (م/106 من الدستور) .
الــمراجع /
1-قوانين الموازنة 2004-2013 .
2-قانون الأدارة المالية رقم 94 لسنة2004.
3-مبادئ المالية العامة.
الــدكتور
وائـل عبداللطيف الفضـل